深圳市劳动和社会保障局局长 管林根
2009年8月3日
一、促进以创业带动就业新政策出台的背景和意义
就业是民生之本，创业是就业之基。促进以创业带动就业是党的十七大提出的加快推进以改善民生为重点的社会建设的重大任务之一，也是新时期就业工作的重要任务和主要增长点。在去年12月召开的中央经济工作会上，胡锦涛总书记明确提出：要坚持推进结构升级和扶持就业创业相协调。在今年3月的“两会”上，温家宝总理在《政府工作报告》中专门强调：要大力支持自主创业、自谋职业，促进以创业带动就业。在市场准入、财税金融、经营用地等方面提供便利和优惠，鼓励更多劳动者成为创业者。中央领导的指示为我市促进以创业带动就业工作指明了方向。《就业促进法》颁布实施以来，国家相继出台了《国务院关于做好促进就业工作的通知》（国发[2008]5号）、《国务院办公厅转发人力资源社会保障部等部门关于促进以创业带动就业工作指导意见的通知》（国办发[2008]111号）等系列政策文件，这些文件为我市促进以创业带动就业工作提供了坚实的政策法规依据。
深圳是一个充满创业激情的年轻城市，深圳改革开放30年的历史，就是一部创业史。30年来，深圳作为中国改革开放的窗口和试验田，建立起了比较完善的社会主义市场经济体制，土地、资本、人力资源、技术等要素市场充满活力，不同成长背景、文化背景和性格特征的群体在特区这片热土上创新创业，将一个小渔村发展成了一个具有重要影响的现代化大都市，创造了深圳的辉煌。
我市2003年底实施积极就业政策以来，我市制定了鼓励失业人员创业的相关政策，建立了小额担保贷款制度，开展了模块化培训和创业大讲堂等多形式的创业培训，探索了实行政府购买创业服务成果的服务方式，并通过“彩虹计划”、“激扬青春”、“金钥匙计划”、“金翅膀计划”、“启航计划”等专项行动，引导和带动了更多失业者实现自主创业，也为我市新时期开展以创业带动就业工作奠定了坚实的实践基础。
以国家、省、市相关法律法规为依据，为切实解决我市以创业带动就业工作的瓶颈和薄弱环节，提升我市创业活跃度，增强创业带动就业的倍增效应，在充分学习和借鉴全国各省市经验的基础上，结合我市实际，我们制定了《关于促进以创业带动就业工作意见》（以下简称《意见》），并以市政府名义颁布实施，这是我市第一部促进以创业带动就业的综合性、系统性、纲领性文件。新政策的出台，既体现了市委市政府对促进以创业带动就业工作的高度重视，也标志着我市以创业带动就业工作进入一个崭新时期，归纳起来有以下重要意义：
一是结合我市产业结构的特点引导创业资本的流向。鼓励创业要与深圳建设国际化城市和创新型城市的定位相结合，把促进以创业带动就业工作与我市产业结构调整和优化结合起来统筹考虑，鼓励创业资本进入我市重点鼓励的产业和行业发展配套经济，依托支柱产业、重点行业、优势企业的产业链分工进行创业。《意见》注重引导创业资本进入《深圳市产业结构调整优化和产业导向目录》鼓励扶持的产业发展配套经济，并规定要在符合规划、安全、环保、卫生和产业发展要求的前提下放宽市场准入。
二是构建了多元化、多层次的政策支持体系。《意见》全面构建了我市促进以创业带动就业工作的组织领导体系、政策支持体系、创业培训体系、创业服务体系和工作考核体系五大体系，范围之广，力度之大，在我市前所未有。《意见》涉及到创业指导、市场准入、创业融资、财政补贴、创业载体、创业保障、创业培训、项目服务等鼓励创业及鼓励创业带动就业的方方面面和各个过程，如小额担保贷款的额度从过去的3万元提高到了10万元，首次增加了资金资助、创业补贴、以创业带动就业奖励等多项鼓励措施，特别强化了创业人员的社会保障。
三是工作理念实现了重大转变。在工作对象上，从过去主要为失业人员提供服务，扩大到全社会具有创业意愿和创业能力的我市居民，帮助最有创业潜力的高校毕生生、复退军人、农转居人员等群体实现创业愿望；在工作机制上，从过去劳动保障部门孤军作战，公共就业服务机构零敲碎打开展工作，向各职能部门联合行动，形成综合合力转变；在工作方式上，从过去利用原有资源开展专项行动为主，向夯实工作基础，系统开展工作，建立长效机制转变。
四是坚持了市场导向为原则的理念。《意见》明确提出了“政府促进、社会支持、市场导向、自主创业”，参与创业活动的主体是劳动者而不是政府，政府的作用主要体现在营造创业政策环境、服务环境和社会环境，例如在开展创业项目服务方面，政府不是项目的提供者和使用者，政府只是搭建平台，项目风险由创业者自行承担，在这方面国内有关城市曾有介入过深的教训。《意见》在培育创业载体方面，重点是发展创业示范基地，它的投资主体主要是社会资金，政府的作用主要体现为基地认定和政策兑现，而不是直接投资。当然，政府建立公共创业孵化园区也是一种有益的探索。
五是实现了促进创业与促进就业的有机结合。例如，创业人员创办小型企业或从事个体经营的，根据带动就业和纳税情况每年给予8000元（不超过3年）的财政资金扶持，对于每创造一个岗位吸纳失业人员的给予1000元的一次性奖励，惠及到经营者和全体失业人员。
六是为推动促进创业基础设施的投入和建设奠定了政策基础。在全面总结和借鉴各地经验的基础上，《意见》提出了创业示范基地、创业孵化园区、创业实训基地、创业见习基地、公共创业服务平台、创业信息服务平台、创业项目资源库和网站等方面的载体或平台建设，起点高，体系全面。目前，我市以上各类载体或平台的投入和建设已全面落后于一些大中城市，新政策的出台必将推动我市奋起直追，全面规划，迎头赶上。
二、促进以创业带动就业新政策主要内容概括
全文共五部分25条，整个结构大的方面与国办发[2008]111号文一致。
（一）目标任务
开展促进以创业带动就业工作的目标任务为“1345”，即：“一个城市”指创建国家级创业型城市；“三个一批”指树立一批成功创业典型，创建一批创业孵化园区和一批创业示范点；“四大体系”指扶持政策体系、创业培训体系、创业服务体系和组织领导体系；“五项指标”指创业培训效果、创业服务质量、创业初始成功率、创业稳定率和创业带动就业率。因我市全面推动以创业带动就业工作处于起步阶段，“五项指标”将根据实践情况逐步纳入、细化和完善。
（二）扶持政策体系
整个内容可概括为“8128”政策，即：“八项内容”包括创业引导、市场准入、税费减免、小额贷款、拓宽融资、培育载体、社会保障、带动就业；“一个贷款”指小额担保贷款额度提高到10万元；“两个载体”指创业示范基地和创业孵化园区；“八个实惠”包括公共设施补贴、创业者场租补贴、创业代理服务补贴（以上标准在制定过程中）、创业者社保补贴（3年）、创业失败社保补贴（1年）、创业补助8000元（3年）、创业资助4000元（1次性）、创业带动就业奖励1000元（1次性）。
（三）创业培训体系
整个内容可概括为“4个4”机制，即：“四项内容”包括培训体系、培训质量、创业实训和培训补贴；“四个结合”指“院校培训、公共培训、社会培训和网上培训”相结合；“四个载体”指公共创业培训基地、创业培训网络平台、创业实训基地和创业见习基地；“四项补贴”包括创业意识、创业能力、创业实训和创业见习四项培训补贴（具体标准在制定过程中）。
（四）创业服务体系
整个内容可概括为“54123”架构，即：“五项内容”包括服务组织、服务模式、项目服务、管理服务和劳动保障服务；“四大平台”包括公共创业服务工作平台、社会中介服务平台（含专家志愿团）、创业信息服务平台和管理（行政）服务平台；“一个重心”指所有服务围绕着创业项目的开发与运用展开，创业项目的选择是创业成功与否的关健；“两项购买”指政府购买中介服务和给予创业项目推荐补贴（办法和标准在制定过程中）；“三类服务”包括专业化和综合性的公共创业服务、社会化创业服务（公共创业服务的延伸）和职能部门的行政管理服务。服务内容根据创业者的服务需求设定。
（五）组织领导体系
主要内容包括强化政府责任、建立联动机制、加强资金投入和营造创业氛围四个方面，重点在于明确政府职责。
三、下步工作打算
一是制定落实《意见》工作方案。紧紧围绕着意见，具体制定组织体系建设、政策体系建设、载体平台建设、制度体系建设及促进以创业带动就业综合行动计划工作方案（实施促进创业的“四建设一计划”方案）。按照“立足当前，着眼长远”、“统筹规划，放眼全局”、“突出重点，稳步实施”的原则展开相关工作，力求做到政策、系统、业务、培训、宣传和责任“六个跟上”，稳定实施各项促进以创业带动就业政策。
二是加快制定配套政策。近期暂定制定13个配套办法，包括《深圳市创业产业指导意见》、《深圳市放宽创业门槛实施办法》、《深圳市小额担保贷款管理办法》、《深圳市鼓励自主创业补贴办法》、《深圳市鼓励以创业带动就业补助办法》、《深圳市创业失败保障办法》、《深圳市创业示范基地认定办法》、《深圳市创业孵化园区管理办法》、《深圳市创业培训管理办法》、《深圳市创业实训和见习管理办法》、《深圳市创业培训指导师资管理办法》、《深圳市创业项目征集管理办法》、《深圳市鼓励创业社会化服务管理办法》。本《意见》是个纲领性文件，是个长效的政策，绝大多数政策内容需通过配套政策的出台及信息系统的对接才能兑现，目前我们将按“成熟一个，准备一个，出台一个”的要求加紧工作进度，尽快出台配套政策，落实扶持政策。
三是开展一系列专项行动。包括开展创业意向调查、创业理念宣传、创业论坛、特色创业行动计划、创业成果展示等系列活动。